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Guía para abordar el alquiler vacacional: soluciones urbanísticas, fiscales y turísticas

Alquiler vacacional. ¿Qué hacemos? Una realidad y una pregunta que abordó este seminario celebrado en la sala José Saramago los días 17 y 18 de mayo con la intervención de cinco profesoras de Derecho público de varias universidades. El director de la FCM, Fernando Gómez Aguilera, abrió el seminario recordando que el tema supone “uno de los asuntos más candentes de interés público” sobre el que hay “una fuerte controversia”. Los datos que afectan a Canarias hablan de que este tipo de oferta supone el 23 por ciento de la total y un impacto de 1.500 millones de euros, mientras que en Lanzarote hay unas 72.500 plazas turísticas tradicionales oficiales, y se calcula que están en el mercado unas 31.000 camas en este tipo de viviendas. Gómez Aguilera dijo que asistimos a “signos de ruptura del modelo tradicional” y que se están generando problemas de convivencia, gentrificación, escasez de viviendas, economía sumergida o una confrontación con un derecho fundamental, como es el derecho a la vivienda digna. Apostó por buscar equilibrios: “El juego está cambiando y debe haber nuevas reglas”.

Ester Machancoses, Joana Socias, Ana Mª. de la Encarnación, Alba Nogueira y Mariola Rodríguez Font

Regulación

Alba Nogueira, de la Universidad de Santiago de Compostela, habló de la distribución de competencias en la regulación. Afirmó que era la primera vez que asistía a un encuentro en el que todas las ponentes eran mujeres y avanzó que el de la vivienda vacacional es un “panorama competencial complejo y difícil de regular con voluntades políticas contradictorias”. Hay que ordenar y hay que hacerlo en función de los objetivos de desarrollo sostenible y la economía circular, que aparecen en la nueva Agenda urbana de Naciones Unidas. Y hay que hacerlo con la Directiva Bolkenstein vigente, que obliga a demostrar que cualquier limitación para ofrecer servicios debe pasar el triple test: que las medidas sean proporcionadas, necesarias y de interés general. En España, las normas de transposición de esta directiva son aún más liberales, por lo que “las autoridades españolas están por no controlar salvo causas muy justificadas”. Así pues, quienes han intentado regular, o limitar, son las comunidades autónomas y algunas ciudades, y la respuesta ha llegado de la mano de la Comisión Nacional del Mercado y la Competencia (CNMC) recurriendo esas regulaciones porque limitan la competencia. Para Nogueira, “los decretos autonómicos pecan de un excesivo enfoque turístico”. La clave es saber qué medidas hay que tomar, y Nogueira apuntó dos tipos: las relacionadas con la ordenación territorial y las que tienen que ver con el derecho a la vivienda. En el primer caso, ya hay una sentencia en Holanda que avala estas medidas que prohibían que se instalara el comercio tradicional en las afueras con el fin de que el centro no se quede vacío y que sea más seguro. También se puede alegar el desarrollo sostenible como límite al crecimiento. En cuanto al derecho a la vivienda, el Tribunal Constitucional se está alineando “de forma clara” con la visión más liberalizadora. Para Nogueira, en definitiva, hay un papel impropio de la CNMC y una dejación del Estado, y hay que hacer normas más exhaustivas, que pasen el triple test.

En Cataluña

Mariola Rodríguez Font, de la Universidad de Barcelona, expuso la experiencia reguladora en Cataluña, que se remonta al año 2012 y que ahora se va a modificar. Habló del nacimiento de la figura del “prosumidor” (productor y consumidor), ya que los ciudadanos se ponen del lado de la oferta y de la demanda, y el reto es darles cobertura legal. “La cesión de viviendas se ha hecho siempre —señaló—, el problema es el auge”. Las plataformas de intercambio, sin embargo, se han llenado de profesionales, y hay que diferenciar el ejercicio profesional, del ocasional. En Cataluña, en cuanto a los hogares compartidos o “homesharing”, se proponen varias medidas para su regulación pero fuera de la normativa turística, con una intervención mínima. Se plantea un registro voluntario aunque quedan dudas sobre si sólo se puede alquilar por habitaciones o la casa entera. Por otra parte, Cataluña sugiere un proyecto de Decreto de reglamento de turismo con el objetivo de simplificar y en el que los profesionales de la vivienda vacacional deban someterse a la regulación turística porque compiten con los tradicionales. Las dudas, según Rodríguez Font, son contrarias al principio de seguridad jurídica “porque el marco no es predecible ni estable”. Apostó por valorar, a nivel estatal, si se deben establecer o no unos criterios comunes que aclaren, o también poner unas condiciones a las plataformas, como actores clave, para mantener un control. Señaló que es vital esta colaboración público-privada y que es imprescindible dictar una normativa que establezca la obligación de supervisión sobre las plataformas.

Urbanismo

Ana María de la Encarnación

Las soluciones urbanísticas para el alquiler vacacional las analizó Ana María de la Encarnación, de la Universidad de Valencia. Señaló, en primer lugar, que el aumento de la oferta se debe a tres razones: la crisis económica, el gran número de casas vacías y las nuevas tecnologías, y que Airbnb está presente en 65.000 ciudades y en 191 países. La situación jurídica actual provoca tensiones entre el Gobierno y las comunidades autónomas que regulan. “Es un caos”. Además, la regulación no ha frenado el aumento de la oferta y ya hay ciudades que están preparando una moratoria. Para evitar lo que ha pasado, que es la turistificación y gentrificación de algunos barrios de algunas ciudades, “hay que buscar un equilibrio” y planificar para primar el derecho a la vivienda, al descanso, a la intimidad, a la ciudad… “La normativa actual no responde a una planificación previa ni a una estrategia, es un parcheado sin reflexión”, destacó, y apostó por una regulación integral, coordinando la normativa turística con la administrativa y la urbanística, porque el turismo influye en la configuración de las ciudades. Analizó los principales intentos de regulación. En primer lugar el Plan de Barcelona, el PEUAT, que afecta también a los hoteles, establece dos licencias, divide la ciudad en cuatro zonas en función de su saturación y prohíbe en la más saturada renovar los permisos. En Baleares, la Ley 6/2017, que modifica la Ley de Turismo, también zonifica, fija un máximo de plazas y tiene otros dos instrumentos: entre ellos el Plan de Palma que considera saturada a toda la ciudad. En la Comunidad Valenciana hay un borrador de anteproyecto de ley de ocio, turismo y hospitalidad, y finalmente, en París y Londres se dan dos modelos diferentes. Londres se nombra capital de la economía colaborativa y facilita el alquiler turístico sin poner obligaciones si la casa se alquila menos de noventa días al año, y la capital francesa es más restrictiva y prima el bienestar de los parisinos. De la Encarnación dejó sobre la mesa varias propuestas: diferenciar entre actividad económica y aprovechamiento de vivienda habitual, fijar límites y requisitos, aportar criterios urbanísticos, como actuar de forma coordinada entre las administraciones y dotar a los ayuntamientos de competencias en esta materia, modificar las leyes para incluir esta modalidad, tener en cuenta a los terceros afectados (a los vecinos) y mejorar el funcionamiento de la inspección y el control.

Fiscalidad

Ester Machancoses, de la Universidad de Valencia, habló sobre los aspectos fiscales. Dijo que las plataformas no estaban pensadas para desarrollarse como lo han hecho y han perdido el ideal romántico que tenían. Por ejemplo, en Madrid, el tres por ciento de los ofertantes controlan el 14 por ciento de las ofertas. Señaló que primero hay que documentar los efectos para saber qué medidas hay que tomar y analizó los impuestos que se pagan o se pueden pagar. En cuanto al IRPF, los propietarios de las casas pueden tributar por actividad económica o por rendimiento de capital inmobiliario. Habló de la posibilidad de poner un impuesto sobre estancias turísticas, como la ecotasa, que en Cataluña ya existe y no ha afectado a que los turistas quieran seguir visitando la región. Respecto a las plataformas, señaló que el reto es conseguir que tributen más que ahora. En la actualidad, solo pagan en España si tienen un establecimiento permanente. Airbnb facturó el año pasado 35 millones de euros y pagó 80.000. Francia, Italia, Alemania o España están buscando la fórmula para que tributen más pero no puede ser una solución individual, sino de todos los países de la Unión Europea, y hay países, como Luxemburgo o Irlanda “que no van a querer”. Propuso dos medidas: la llamada tasa google, que se pagaría en función del valor que generan los usuarios, y otras más a largo plazo, como cambiar el concepto de establecimiento permanente. También propone la colaboración de las plataformas para que en ellas se anuncien sólo particulares y no empresas, como ha hecho Amsterdam en una de ellas.

Ester Machancoses y Joana Socias

Modelo insostenible

La última ponente fue Joana Socias, de la Universidad de Baleares. Destacó, en primer lugar, que el Derecho público, del que son profesoras las cinco ponentes, tiene mucho que decir en este caso en favor del interés general. Dijo que es innegable que el alquiler vacacional es un modelo de negocio y que en algunas partes, como Venecia, Amsterdam o Palma se ha vuelto “casi insostenible” e interfiere en la economía de la ciudad, y que, frente a esto, hacen falta “negocios y ciudades “con alma”. Esta forma de turismo no sólo altera el modelo turístico sino que penetra en el tejido de la ciudad y la transforma y aunque genera riqueza y se reparte, también genera contaminación, gentrificación, falta de dotaciones y causa problemas en el acceso a la vivienda. Como afecta a muchos sectores se pueden poner límites, como la zonificación, fijar un techo de plazas, prohibirlos en edificios plurifamiliares o en viviendas que tengan menos de cinco años… El Consell insular de Mallorca está preparando unas normas que vincularán a los ayuntamientos. Pero además de las competencias urbanísticas es necesario cambiar las estructuras internas porque sigue habiendo una gran carencia, por ejemplo, de inspectores. Sobre la regulación en Canarias, dijo que es una de las más conflictivas porque no quiere afrontar la situación, sino favorecer a la oferta ya implantada. Socias considera que el Estado debe implicarse porque hasta ahora se ha limitado a recurrir, a través de la CNMC, las leyes autonómicas, que no suelen justificar bien su regulación en la exposición de motivos en la que hay que aludir a razones de interés general. De todas formas, las sentencias en contra sólo anulan algunos aspectos de esas leyes, pero la mayoría de los artículos siguen en vigor.

Algunas soluciones

El seminario terminó con una mesa redonda con todas las ponentes en la que se abordaron posibles soluciones desde diversos puntos de vista. En primer lugar, se planteó la necesidad de diferenciar entre particulares y empresas e incrementar los requisitos para éstas con el fin de limitar la oferta o igualarla al resto de la oferta turística. También se habló de la exigencia de tomar otras medidas en políticas de vivienda para garantizar el acceso de los ciudadanos. Se apuntó la condición de colaborar con las plataformas y sacar a los profesionales de ese ámbito, de adaptar la regulación a la realidad de cada ciudad o comunidad autónoma y de la importancia de coordinar las medidas entre las diferentes administraciones.

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22 de mayo de 2018