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Algunas claves de la corrupción urbanística en España

-“¿Qué recibiría yo?”

-“Pues resolver tu vida, la de tus hijos y de veinte generaciones tuyas. Esto es un filón, esto es oro, oro y oro”.

Esta conversación entre una concejal de un pueblo de Sevilla y un promotor inmobiliario que necesita su voto para aprobar una operación urbanística sirvió a Fernando Jiménez, profesor titular de Ciencia Política de la Universidad de Murcia, para arrancar la primera jornada del curso ‘Algunas claves de la corrupción urbanística en España, que dirigió en la Fundación César Manrique del 26 al 28 de septiembre de 2007.

Jiménez fijó brevemente tres tipos de factores generales que pueden dar como resultado la corrupción: una frontera poco definida entre Estado y mercado, tolerancia social hacia esas prácticas y un mal funcionamiento de los mecanismos de control. De manera especial: la dependencia financiera que tienen los Ayuntamientos en el urbanismo para financiarse, un modelo asentado sobre la especulación legal, la alta rentabilidad de la inversión inmobiliaria (el precio medio de la vivienda ha subido un 175% en diez años mientras que los costes de construcción sólo un 35%), una política de vivienda basada en la compra y unos tipos de interés muy reducidos.

El director de la Fundación, Fernando Gómez Aguilera, había recordado previamente que un informe de la ONU de 2006 ya advertía de que en el urbanismo en España “las prácticas no éticas se han convertido en la norma”. Lamentó tener que dedicar un curso a la corrupción urbanística en lugar de hablar de la función pública y creadora que debería tener ese urbanismo y justificó el curso señalando que “el urbanismo no es una actividad desvinculada de la vida de las personas y del funcionamiento sostenible del planeta”.

La especulación legal

Fernando Jiménez tuvo que suplir al ex Director general de urbanismo de Valencia, Gerardo Roger, que tenía previsto hablar sobre el modelo urbanístico español. La conferencia se titulaba ‘La especulación legalizada del suelo’. “Hemos pasado de que cada español quiera ser seleccionador de fútbol a que cada español lleva dentro un concejal de urbanismo”, expresó el profesor Jiménez. El escenario de la corrupción exige tres factores: una oferta con un producto que genere elevadas plusvalías, una demanda muy alta y un mercado restringido, monopolístico y opaco. En España se dan las tres.

La primera, con un ejemplo: para la operación urbanística más modesta, de VPO y con baja edificabilidad, en el paso de rústico a urbanizable de ese suelo, el propietario del mismo obtiene, en un día, sin invertir, sin arriesgar y de manera legal, una plusvalía como mínimo del 900%. Esta circunstancia es exclusiva del sistema urbanístico español. No se da en ningún otro.

La segunda: a la demanda de los que quieren comprar una vivienda formar un hogar se suman los residentes extranjeros, los que quieren una casa como inversión y los que quieren blanquear dinero. Mucha competencia. La tercera: en el mercado se cede la iniciativa al sector privado y las decisiones políticas suelen ser poco transparentes. Jiménez terminó poniendo su esperanza de cambio en el  funcionamiento de la nueva Ley del Suelo, aprobada recientemente.

Plan General con derechos de autor

Marylène Albentosa, alcaldesa de Guardamar del Segura (Alicante, 16.000 habitantes), aportó la visión del problema desde una alcaldía. Ganó las elecciones en mayo de 2003 y se encontró con un Plan General aprobado cuatro días antes aunque aún no publicado y que triplicaba el suelo urbanizable que había hasta entonces. Los funcionarios municipales no conocían el Plan General. El de Guardamar es un claro ejemplo de cómo dejar el diseño urbanístico de un municipio a la iniciativa privada.

El Plan se dividía en catorce sectores para los que se podían presentar opciones de urbanización. Las propuestas fueron presentadas durante los meses de agosto de 2001 y 2002, El ‘agosticidio’, lo llamaron los vecinos. El Plan lo redactaba un equipo externo al Ayuntamiento, donde se suponía estaban los planos. Cuando Albentosa toma posesión como alcaldesa se encuentra sin información sobre el planeamiento y con un equipo redactor que le dice que no puede usar ese plan porque tiene derechos de autor. Al conseguir, finalmente, los planos, se encuentra con que no hay previstas zonas educativas, no se han diseñado puentes o rotondas para sortear una carretera nacional y ha desaparecido una zona protegida, un humedal, para lo que tuvo que dar su visto bueno el Gobierno regional en contra de su propio planeamiento. Logra corregir algunos errores, no sin dificultad, porque se produce la oposición de promotores y Gobierno regional.

“Al final no soy yo la que consigue aprobar el plan sino todos los intereses que había en el camino”, reconoce la alcaldesa que, por cierto, volvió a ganar las elecciones el pasado mes de mayo, con 300 votos de diferencia.

“La reacción contra la corrupción debe ser tan compleja como la propia corrupción”.

La segunda jornada del curso ‘Algunas claves sobre la corrupción urbanística en España’ tuvo un carácter heterogéneo. Abordó el papel de la prensa, de las asociaciones ecologistas y de una organización no gubernamental como Transparencia Internacional.

El de la prensa lo puso sobre la mesa Pachi Larrosa, hoy Jefe de edición de ‘La Verdad de Murcia’ y en los años noventa director de la edición burgalesa de ‘Diario 16’. En esa etapa protagonizó, como informador, el caso de la construcción de Burgos, un caso con diferencias “únicamente climatológicas con Marbella”. El caso terminó con la condena de siete años de cárcel para el constructor Méndez Pozo, la inhabilitación del alcalde y varios concejales, con 20.000 vecinos residiendo en casas con licencias de construcción anuladas y con ríos de tinta vertidos en una cabecera creada, como reconoció Larrosa, con la intención de sostener mediáticamente el proceso, denunciado en Fiscalía por la Asociación de la construcción burgalesa. Al contrario de lo que suele ser habitual, “los periodistas poníamos el freno del rigor a las ansias de la propiedad” del periódico por aumentar el escándalo.

Entre este caso particular y la valoración final del papel de la prensa regional en la denuncia de casos de corrupción urbanística en España, Larrosa hizo algunas consideraciones de tipo más general. “Todo fenómeno de corrupción es en sí mismo un arma política”. “Es difícil descubrir algo que se quiere ocultar”, que describe la dificultad o la fortuna de encontrar una fuente que destape un escándalo. El periodista relacionó directamente el aumento en el número de casos de corrupción que se conocen actualmente con la mayor importancia que ha adquirido la prensa local y regional, en general y en la denuncia de estos casos en particular. La cercanía entre el lugar de redacción y el de corrupción afecta a la prensa local para sostener los casos, y lo hace como fortaleza y como riesgo.

Las ventajas, frente a la prensa nacional, estriban en una mayor credibilidad, al estar habitualmente menos ideologizada o politizada, el potente atractivo de las informaciones al enfocar directamente a los poderosos locales pasando por dificultades y cierta independencia conseguida gracias a la concentración de varias cabeceras en grupos de comunicación potentes, principalmente en Prensa Ibérica y Vocento, donde la cúpula empresarial está desplazada del lugar de los hechos. Según Larrosa: “la prensa regional  mantiene la presión sobre los corruptos y obliga a la Administración a mantener su atención”.

Cómo se mide la transparencia

Jeús Lizcano es el presidente de ‘Transparencia Internacional’ España, una organización  creada por un ex alto cargo del Banco Mundial que está presente en multitud de países y que tiene como objetivo fomentar la transparencia en el sector público, los mercados, los partidos políticos, las empresas, las religiones o las universidades. Todo ello con el fin de lograr una mayor equidad social y eficiencia económica. Lizcano, que se centró en exponer la labor de la organización que dirige, señaló que la dimensión globalizada de la corrupción hace que ésta necesite una solución pactada. Uno de esos pactos es la convención de la ONU contra la corrupción, firmada por 140 países, entre ellos España, que deben ahora adaptar sus legislaciones  a ese acuerdo.

‘Transparencia Internacional’ desarrolla instrumentos de medición de la transparencia y la integridad respecto a entidades públicas y empresas. Publica cuatro informes anuales. El primero de estos informes, cuyos resultados se han conocido esta misma semana, es el ‘Índice de percepción de la corrupción’. Como conclusión general, Lizcano destaca que hay una “fuerte correlación entre corrupción y pobreza”. En este índice, en el que suspenden tres de cada cuatro países, España se sitúa en el puesto 25 de 180. Eso sí, la causa principal de la percepción de corrupción entre los ciudadanos españoles se debe la corrupción urbanística”, por lo que Lizcano augura un punto de inflexión ante una recesión en el sector de la construcción. El Barómetro global es el segundo informe. Evalúa catorce sectores en 62 países. En España, el peor valorado son los partidos políticos, mientras que la prensa se sitúa en el tercer puesto, algo atípico. El Informe sobre fuentes de soborno evalúa a empresas de las treinta economías más exportadoras del mundo. España aparece en el puesto número trece. Por último se elabora un Informe global de la corrupción en el Mundo, que aúna cada informe que se hace en cada país y que cada año se dedica especialmente a un sector. Por último, promueve un Pacto de Estado contra la corrupción y de momento ya se ha conseguido una resolución del Congreso de los Diputados instando al Gobierno a liderar ese pacto.

La comprensión para ejercer presión

El final de la jornada deparó una exhaustiva, hilarante y apabullante intervención de Juan Sánchez García, subdirector del Centro de Estudios Ecosociales de la Universidad de la Laguna, miembro de la Coordinadora El Rincón, profesor de Economía y un “escéptico ilusionado frente a la corrupción”. Su ponencia estaba anunciada como ‘El caso de la playa de las Teresitas: una reflexión sobre el papel de las organizaciones ecologistas”, aunque ya anunció desde el principio que había cambiado el título para usar el caso de la playa tinerfeña “como excusa para un debate más amplio”. Encaró la charla desde tres visiones distintas, las que le otorgan esas tres facetas que se han mencionado más arriba y sin perder el humor en ninguna de las tres. Recordó todo el proceso ciudadano para lograr la aprobación en el Parlamento del Plan Especial de El Rincón (Tenerife) y habló de corrupción pasiva por la “falta de voluntad política” para aplicar lo logrado. Contó otros dos casos más: el conjunto Atlante en el casco histórico de La Orotava y Las Teresitas. A los tres les une que son el resultado de un “ejercicio de cuentas social”, iniciativas populares o movilizaciones públicas.

El Centro de Estudios Ecosociales de la Universidad de La Laguna se creó para aprovechar la relación entre la Universidad y la sociedad. “Es un centro de investigación orientado a la comunidad”, según Sánchez García, que entre otras cosas, favorece la relación entre diversas disciplinas o hace una llamada a la responsabilidad social del mundo universitario. Desde ese punto de vista, el ponente resaltó que se ha puesto el acento en intervenir de manera directa, es decir, legislando sobre el uso del suelo pero no tanto en hacerlo de manera indirecta, esto es, a través del mercado. Advirtió de que la corrupción no es la ausencia de reglas, sino que es un sistema normalizado que puede hacer que se cambien las reglas desde la autoridad pública y se consoliden a través de la cooperación y la confianza. “Comprendiendo el fenómeno podemos ejercer una presión continua”, señaló. El mecanismo que puede romper el tejido corrupto se basa en la cooperación, en la interacción entre todos los actores, desde los movimientos ciudadanos, a las universidades, las instituciones, las distintas figuras jurídicas… “El efecto de estimulación e ilusión es muy importante para disolver la democracia corrupta”, afirmó, para terminar parafraseando al Nobel de Economía Joseph Stiglitz: “La reacción contra la corrupción debe ser tan compleja y variopinta como la propia corrupción”. Incluyendo el humor, el buen humor, claro.

“Las irregularidades más graves se cumplen en el ámbito de lo lícito”.

Si la corrupción urbanística es un iceberg, la parte que sobresale podría ser el caso de Marbella. La otra parte, la que no flota, mucho mayor que la que se ve, serían las corruptelas por el ejercicio discrecional de las funciones urbanísticas por parte de los Ayuntamientos. “Esa discrecionalidad es inevitable en el ejercicio del urbanismo porque decidir es gobernar. Es peligroso que sea un juez quien controle esas decisiones porque puede acabar sustituyendo el interés general por su propio criterio”. Frente a la ilegalidad manifiesta, Germán Fernández Farreres, catedrático de Derecho Administrativo, señaló en la última jornada del curso ‘Algunas claves sobre la corrupción urbanística”, su preocupación por aquella que es más sutil: “La discrecionalidad es el mejor caldo de cultivo de corrupciones”. Farreres, que habló sobre “Las dificultades de la jurisdicción contenciosa para el control de la actividad urbanística”, coincidió con el segundo ponente de la tarde, el también catedrático José Suay, en esa idea: “Las irregularidades más graves se cumplen en el ámbito de lo lícito”, señaló éste.

“Si las sentencias no se ejecutan es porque los jueces incumplen la ley de lo contencioso”.

Fernández Farreres señaló la lentitud como el gran problema de la jurisdicción contencioso administrativa. Considera que es un problema “endémico” y que su agilización no depende ni del tipo de procedimiento ni de la escasez de jueces.  Es un problema social, no legal. “La lentitud de la Justicia es colectivamente soportable porque el retraso perjudica a una parte pero beneficia a la otra”, dijo. La beneficiada suele ser la Administración, porque los actos que permite (la construcción de inmuebles gracias a las licencias que otorga), no suelen quedar suspendidos. De esta manera, para Farreres, en un contencioso administrativo, “el recurso se gana cuando el juez decide la suspensión”, La Justicia cautelar sería, pues, el único modo de  evitar ciertos desmanes, pero para eso se requieren “jueces muy afinados” y  muy preparados. Además  las medidas cautelares tienen el peligro, como  ya se ha dicho más arriba, de sustituir el criterio del juez por el de una administración elegida democráticamente. Destacó que “se ha ido muy lejos en el entendimiento de la autonomía municipal” y apostó por establecer mecanismos,  no de tutela pero sí de control de las administraciones locales. “Si intervienen dos instancias, mejor que si interviene unan sola”, señaló.

La última parada del recorrido del contencioso administrativo es la ejecución de la sentencia. Farreres, como en el resto de su intervención, fue claro: “si las sentencias no se ejecutan es porque los jueces incumplen la ley de lo contencioso”. Es entendible que no se ejecuten porque “hay que tener un gran valor”. ¿Quién está dispuesto a llegar a las últimas consecuencias”, se preguntó el ex letrado del Tribunal Constitucional, para  sufrir un acoso social por derribar una construcción ilegal. En Marbella, dijo, hay veinte sentencias de derribo y “no se va a derribar nada”. “En el avance del nuevo Plan general se legaliza todo”, aseguró.

“El que cumple le ley piensa que es tonto”.

La conferencia de José Suay llevaba por título “Los problemas y las carencias de la disciplina urbanística en Canarias”. Explicó que hay dos tipos de mecanismos represores: las medidas para restablecer la legalidad y las sanciones. El marco legal de Canarias, en cuanto a la disciplina urbanística, según Suay, “se hizo rápido” y deja un doble sistema sancionador, único en España. Dentro de lo positivo, Suay señaló la creación de la Agencia de protección del medio urbano y natural o la inclusión de algunas sanciones ejemplarizantes. El negativo, que “el móvil que impulsó la reforma (de 2006) fue una especie de amnistía general”, lo que tiene da como resultado, según Suay, que “aquel que cumple la ley piensa que es tonto”. Se quejó, como la mayoría de los ponentes del curso, de la “impotencia en el control de los actos de iniciación”, es decir, del otorgamiento de licencias, y puso su confianza en el fomento de los instrumentos de transparencia y en una mayor aplicación de sanciones  a cargos públicos. Apostó, finalmente, por una reforma del Derecho penal, que contempla multas de baja cuantía y plazos de preinscripción muy breves, además de avanzar en la figura de la prevaricación por omisión y aplicar la responsabilidad patrimonial sobre los cargos públicos condenados.

“Los notarios son los primeros en saber que se va a hacer una parcelación ilegal”.

Ana Linares, Fiscal de Medio Ambiente y Urbanismo de Sevilla, fue la última ponente del curso. Ya había participado en la primera jornada en la mesa redonda abierta al público. Se ciñó al título de su conferencia: “Los instrumentos de la fiscalía en la lucha contra la corrupción”. Esos instrumentos son el Derecho penal, la cooperación institucional, la coordinación interna y la intervención preventiva. En medio de su enumeración de los delitos más comunes relacionados con el urbanismo afirmó que “los alcaldes y concejales hacen una defensa verdaderamente pobre de manera frecuente”. Habló de su experiencia de colaboración con otras instituciones para perseguir los delitos, lo que considera fundamental y dio un toque de atención a los notarios, de quienes dijo que son los primeros en saber que se va a hacer una parcelación, y, en ocasiones no sólo no advierten de que es una ilegalidad y lo comunican a la Fiscalía, sino que además  la registran. Señaló, finalmente, que se abre una puerta a una posible impugnación de convenios urbanísticos o de otros planeamientos por parte de los fiscales, algo imposible hasta ahora.

El debate final con los asistentes cerró el curso. Fernández Farreres, que había comenzado su intervención señalando que ante la corrupción “mejor no ponerse en riesgo”, terminó afirmando que “de la corrupción urbanística no estamos libres casi nadie”. “Es El Dorado”.

26 de septiembre de 2007

Materiales:

Fernando Gómez Aguilera y Fernando JiménezFernando Jiménez y Marylène AlbentosaPachi LarrosaJesús LizcanoJuan Sánchez GarcíaGermán Fernández FarreresJosé SuayAna Linares